הפקעת מקרקעין: הפרשי הצמדה וריבית בגין פיצויי הפקעה בהפקעה לפי חוק התכנון והבניה

מאת: עו"ד משה קמר

ההוראה המקורית של החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור

סעיף 8(ג) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד-1964, בנוסחו המקורי שנחקק בשנת 1977, קבע הוראות הצמדה מיוחדות לגבי הפקעה, אשר נעשתה מכוח חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 לפני יום 1.4.1977: (א) ההצמדה בגין פיצויי הפקעה תהיה בשיעור של 70% בלבד; (ב) לענין חישוב ההצמדה בגין פיצויי הפקעה, תובא בחשבון רק עלייה במדד המחירים לצרכן שהיתה אחרי חודש אפריל 1974; עד לחודש מרס תחול ריבית בשיעור של 6% לשנה בלבד.

אין צורך לומר, שהעוול שנגרם לבעל הזכויות במקרקעין שהופקעו בלט לעין. מתן ריבית בשיעור 6% לשנה בלבד לגבי התקופה שמיום ההפקעה ועד לחודש מרס 1974 והגבלת הפרשי ההצמדה לשיעור של 70% לגבי התקופה שמחודש אפריל 1974, לא היתה להן כל הצדקה, והם קיפחו בעליל בצורה חמורה את בעל הזכויות, שכן, בכסף הפיצויים שקיבל לא היה יכול לרכוש זכות דומה לזו שהיה לו במקרקעין שהופקעו. מאידך גיסא, יכולה היתה הוועדה המקומית להבטיח בהשקעה בטוחה את ערכם של כספי הפיצויים, שהחזיקה בידיה כפקדון עבור בעל הזכויות עם הפקעת מקרקעין שהופקעו, מיום ההפקעה ועד ליום התשלום בפועל.

הוראת התיקון של החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור בשנת 1995

ואכן, באיחור של שמונה-עשרה שנים, עמדה הכנסת על העוול שנגרם בהוראותיו אלה של סעיף 8(ג) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, ובשנת 1995 נחקק חוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור (תיקון מס' 8), התשנ"ה-1995, שתיקן את הוראות סעיף 8(ג) לחוק באופן הבא: ההוראה בדבר ההצמדה בשיעור של 70% בלבד נמחקה. לענין חישוב ההצמדה תובא בחשבון רק עלייה במדד המחירים לצרכן שהיתה אחרי חודש אפריל 1977.

התיקון הזה המיר הצמדה חלקית של 70% החל בחודש אפריל 1974 ואילך בהצמדה מלאה של פיצויי הפקעה לתקופה חלקית החל בחודש אפריל 1977. במילים אחרות: במקום הצמדה של 70% על פיצויי הפקעה תקופה ארוכה בשלוש שנים, הועמדה ההצמדה על שיעור מלא אך לתקופה קצרה יותר. כוונתה של הכנסת בחקיקת התיקון היתה ברורה: לתקן את העוול שנגרם בהוראותיו המקוריות של סעיף 8(ג) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, ולו אף באופן חלקי, שכן, התיקון לא התיימר לתקן את העוול שנגרם בכך שההצמדה בסעיף המקורי לא החלה ביום ההפקעה, אלא באפריל 1974.

ביטוי ברור לכוונה לתקן את העוול שנגרם בהצמדה בשיעור החלקי מצוי בדיוניה של ועדת הכספים של הכנסת, עת הכינה את הצעת התיקון לחוק. מדיוניה של ועדת הכספים עולה, כי כוונתה היתה להמיר את ההצמדה החלקית מאפריל 1977 ואילך משיעור של 70% לשיעור מלא של 100%.

אולם, כאשר ניגשו יועציה המשפטיים של הוועדה לנסח את התיקון, הם תיקנו גם את תקופת ההצמדה, ובמקום שהתיקון יקבע שתי תקופות, הראשונה – מאפריל 1974 עד מרץ 1977 בהצמדה של 70%, והשניה – מאפריל 1977 ואילך בהצמדה של 100%, ניסחו היועצים המשפטיים את הנוסח, שאושר על-ידי הוועדה והובא לאישורה של הכנסת. וכל זאת, מבלי שאיש מחברי הוועדה או מחברי הכנסת במליאתה ישים לב למשמעותו של התיקון.

לא זו בלבד, שהחוק המתקן לא הביא לתיקון, ולו אף חלקי, של העוול שנגרם בהצמדה החלקית, אלא שהתיקון הרע את מצבו של מקבל הפיצויים, באופן שסכום הפיצוי שיקבל בעקבות התיקון לחוק יהיה קטן מהפיצוי שהיה מקבל על-פי הוראותיו המקוריות של סעיף 8(ג) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור. תיקונו של סעיף 8(ג) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור הישווה, למעשה, את נוסחו לנוסחו של סעיף 8(ד) לחוק. על נוסחו של סעיף 8(ד) לחוק מתח בית המשפט העליון במרוצת השנים ביקורת נוקבת.

הוראת התיקון של החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור בשנת 2003

בשנת 2003 תיקנה הכנסת פעם נוספת את הוראתו של סעיף 8(ג)(2) לחוק במסגרת חוק לתיקון דיני הרכישה לצורכי ציבור (תיקון מס' 9), התשס"ג-2003. בתיקון נקבע, כי לענין חישוב ההצמדה תובא בחשבון רק עלייה במדד המחירים לצרכן שהיתה אחרי חודש אפריל 1974, ואולם, לתקופה שאחרי חודש אפריל 1974 ועד חודש אפריל 1977 תהיה ההצמדה בשיעור של 70% בלבד.

תיקונו זה של סעיף 8(ג) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, אשר נעשה לאחר שחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו נכנס לתוקף, חייב לעמוד בקריטריונים שהוצבו על-ידי חוק-היסוד. הוא חייב לעמוד בתנאיה של פיסקת ההגבלה. הוא חייב, איפוא, להיות "הולם את ערכיה של מדינת ישראל"; הוא צריך להיות "נועד לתכלית ראויה"; הוא יכול לפגוע בזכות הקנין רק "במידה שאינה עולה על הנדרש". כל התנאים הללו אינם מתקיימים. חוק השולל פיצוי נאות והוגן איננו עונה על תנאים אלה, ואין לו תוקף. לבית המשפט מוקנית הסמכות לבטל או לתקן חוק שנחקק לאחר חקיקת חוק-היסוד, אשר אינו עולה בקנה אחד עם הוראותיו של חוק-היסוד. הסמכות לבטל או לתקן חוק שכזה מוקנית גם לגבי חוק מתקן גרידא.

דרכים לתיקון העיוות שנגרם בחוק התיקון

בפני בית המשפט עומדות שלוש דרכים חלופיות לתיקון העיוות שנגרם בחוק התיקון האמור:

(1)   לבטל את התיקון ככל שהוא מתייחס לסעיף 8(ג) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור ולהחזיר את המצב לקדמתו;

(2)   לבטל כליל את הוראתו של סעיף 8(ג) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, כך שיושווה דין הפיצויים בהפקעות שבוצעו מכוח חוק התכנון והבניה לפני יום 1.4.1977 עם הפיצויים המשולמים בהפקעות שבוצעו על-פי אותו חוק לאחר המועד האמור ועם הפיצויים המשולמים בהפקעות בכלל;

(3)   לתקן את הוראת סעיף 8(ג)(2) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, באופן שההצמדה המלאה תשולם מאפריל 1974, ולא רק מאפריל 1977.

הצעה לתיקון העיוות שנגרם בחוק התיקון

נראה, כי התיקון הראוי הוא ביטולה של הוראת סעיף 8(ג) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, ובאופן זה לא יופלו לרעה בעלי זכויות במקרקעין שהופקעו בסיטואציה המיוחדת שנקבעה בסעיף לעומת בעלי זכויות במקרקעין שהופקעו בדרך אחרת. השיקולים התומכים בפתרון זה הם אלה:

• בעל זכויות במקרקעין שהופקעו זכאי לקבל פיצוי, שיעמיד אותו באותו מצב כלכלי, שבו עמד ערב ההפקעה, כך שבכספי הפיצוי שיקבל יוכל לרכוש זכות דומה לזכות שהופקעה ממנו;
• אין המדובר בעיסקה רצונית, שאליה נכנס בעל הזכויות במקרקעין מרצונו, תוך שנטל על עצמו את הסיכון, שלא יקבל בעוד מועד את התמורה בעד מקרקעיו, אלא ברכישה שנכפתה עליו על-ידי הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, בניגוד לרצונו. הוועדות המקומיות, במעמדן כנאמנות הציבור, חייבות לפצותו בדרך נאותה;
• ברוב המקרים נמסרה ההחזקה במקרקעין המופקעים לוועדות המקומיות והן נהנו מהשימוש בהם;
• הצמדה מלאה של הפיצוי לגבי כל התקופה מהווה רק אמצעי חלקי להשגת מטרת הפיצוי, שכן, גם בה אין כדי לפצות על העלייה הריאלית במחירי המקרקעין במרוצת עשרות השנים שחלפו;
• עקרון יסודי הוא במשפט הישראלי – על יסוד הוראותיו של חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 – שחובות פסוקים הינם צמודים למדד מיום היווצר העילה;
• החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור קובע כעקרון כללי, שבכל ההפקעות המתבצעות על-פי החוקים השונים ישולמו הפרשי הצמדה מלאים לכל התקופה (למעט החריגים שבסעיפים 8(ג) ו-8(ד) לחוק);
• החוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור מקנה זכות להפרשי הצמדה מלאים גם לגבי הפקעות, שבוצעו על-פי חוק התכנון והבניה, החל ביום 4.1977;
• בית המשפט העליון מתח ביקורת, עוד לפני כשלושה עשורים, על הקיפוח, שיצרה הוראת סעיף 8(ג) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור;
• בעת הדיונים בתיקונים שהוכנסו בחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור סמוך לחקיקתו עוד בשנת 1995 נתנה הכנסת את דעתה לעוול שיצרה הוראת סעיף 8(ג) לחוק והתכוונה לתקן אותו;
• ועדת הכספים של הכנסת שקלה את ההשלכות הכספיות הנובעות מתיקון החוק, תוך שסברה, כי אין בהן הכבדה תקציבית;
• הכספים מוחזקים מזה עשרות שנים בידי הוועדות המקומיות, וחזקה עליהן שהשקיעו אותם בהשקעות רווחיות, שהביאו להן תשואה, שיש בה לפחות כדי לכסות את הפרשי ההצמדה (והריבית הנומינאלית);
• הוועדות המקומיות יכלו להגן על עצמן מפני האחריות לדרך השקעתם של הכספים באחת משתי דרכים: למלא את חובתן שבסעיף 190(א)(5) לחוק התכנון והבניה, ולשלם לבעלי הזכויות מיד את סכום הפיצויים שאינו שנוי במחלוקת, או להפקיד את הכספים על יסוד הוראת סעיף 8(ב) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור אצל האפוטרופוס הכללי או אצל החשב הכללי, ובכך להסיר מעליהן את האחריות לדרך השקעתם של הכספים.

היקף תחולתו של סעיף 8(ג) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור

הוראות ההצמדה הקבועות בסעיף 8(ג) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור חלות רק לגבי זכויות במקרקעין שהופקעו מכוח חוק התכנון והבניה לפני יום 1.4.1977. על זכויות שהופקעו מכוח החוק האמור לאחר מועד זה יחולו ההוראות האחרות, הקבועות בסעיף 8(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור.

שיעור הריבית על פיצויי הפקעה עד ליום 1.4.1974

בהפקעות ישנות שבוצעו לפני 1.4.1974 לא תשולם הצמדה על פיצויי הפקעה אלא ריבית בלבד מיום ההפקעה ועד ליום 1 באפריל 1974 לפי סעיף 2 לחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961, בשיעורים המירביים שנקבעו בסעיף 4 לחוק, ואשר השתנו בהתאם לצווי הריבית. שיעור הריבית המקורי שנקבע בסעיף האמור היה 11% לשנה. השיעור האמור הוגדל מיום 14.5.1973 לשיעור של 15 לשנה. הריבית תחושב מדי שנה (ריבית דריבית).

(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת קרקעות, מהדורה שמינית (התשע"ד-2013), כרך שני, בעמ'  896-891).